鐵路招標(biāo)制度改革被指原地踏步 缺乏獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制
發(fā)布時(shí)間：2013-09-22 新聞來(lái)源：一覽監(jiān)理英才網(wǎng)
隨著鐵路系統(tǒng)貪腐窩案陸續(xù)開庭審理，隱秘其中的政商關(guān)系也浮出水面。貪腐官員將會(huì)受到法律的嚴(yán)懲，習(xí)慣了“大一統(tǒng)”與“高度集權(quán)”管理方式的“鐵老大”，也在3月份，進(jìn)行體制整改，實(shí)行政企分開。
貪腐背后與鐵道部門的大規(guī)模采購(gòu)緊密相聯(lián)。一方面是數(shù)千億元資金的公共資金采購(gòu)項(xiàng)目，另一方面則是在政府采購(gòu)領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管。但是，法律專家擔(dān)憂，如果無(wú)法解決鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購(gòu)體系制度層面的問(wèn)題，滋生和孕育腐敗的溫床依然難以消除。
采購(gòu)制度缺陷
從法律制度層面，鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購(gòu)體系并非無(wú)法可依。
早在上世紀(jì)80年代中期，我國(guó)不少公共部門的建設(shè)項(xiàng)目就引進(jìn)了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（WTO前身）下的《政府采購(gòu)協(xié)定》中的招標(biāo)采購(gòu)工具。
原鐵道部于1987年3月19日頒布實(shí)施（鐵基[1987]268號(hào)）《鐵路基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》，要求本系統(tǒng)基本建設(shè)計(jì)劃的鐵路大中型項(xiàng)目或小型項(xiàng)目所需的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)標(biāo)的，都要進(jìn)行招標(biāo)，鐵道部下屬的鐵路局、集團(tuán)公司、企事業(yè)單位等投資建設(shè)的項(xiàng)目，也應(yīng)實(shí)行招標(biāo)。
從2000年1月1日開始，《招標(biāo)投標(biāo)法》開始實(shí)施。按照該法的強(qiáng)制性規(guī)定，包括鐵道系統(tǒng)在內(nèi)的所有公共部門所需的建設(shè)項(xiàng)目包括貨物、工程和服務(wù)方面的采購(gòu)標(biāo)的，均必須通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。
原鐵道部于2002年8月24日頒布新的《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》，規(guī)定對(duì)新建或改建國(guó)家鐵路和國(guó)家與地方或企業(yè)合資鐵路以及地方鐵路的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的施工、監(jiān)理及與建設(shè)工程有關(guān)的重要設(shè)備和主要材料采購(gòu)等項(xiàng)目，包括專用鐵路和鐵路專用線的建設(shè)項(xiàng)目，工程總投資200萬(wàn)元(含)以上或施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的、理單項(xiàng)合同估算價(jià)在10萬(wàn)元人民幣以上的，以及重要設(shè)備、主要材料采購(gòu)單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的貨物、工程和服務(wù)，必須進(jìn)行公開招標(biāo)采購(gòu)。鐵路系統(tǒng)所需貨物、工程和服務(wù)的招標(biāo)采購(gòu)信息，要求在《人民鐵道報(bào)》和中國(guó)鐵路建設(shè)投資網(wǎng)上公開發(fā)布。
2003年1月1日公布的《政府采購(gòu)法》要求，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購(gòu)法》。
既然鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購(gòu)體系并非無(wú)法可依，為什么在此領(lǐng)域仍然貪腐頻發(fā)？
“鐵路系統(tǒng)的貪腐案件與政府采購(gòu)領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管有重要關(guān)系。”北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)首席法律顧問(wèn)谷遼海向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(微博)》記者表示。
谷遼海認(rèn)為，一方面，由于上述法律法規(guī)沒(méi)有被真正的落實(shí)執(zhí)行。比如自2003年1月1日《政府采購(gòu)法》開始實(shí)施以來(lái)，鐵路建設(shè)所需的工程、貨物和服務(wù)，至今基本上還沒(méi)有納入這部政府采購(gòu)法的管轄范圍。但從《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》成員來(lái)看，無(wú)論是全部或部分使用公共資金的鐵路建設(shè)項(xiàng)目均屬于政府采購(gòu)法的管轄范圍。
谷遼海查閱財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，2009年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為7413.2億元，但這顯然并沒(méi)有把鐵道系統(tǒng)的政府采購(gòu)計(jì)算進(jìn)去。因?yàn)閺?008年年底到2010年，鐵路投資就占了4萬(wàn)億元投資中的近一半，高達(dá)2萬(wàn)億元。
由于鐵路系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)封閉運(yùn)行，其招標(biāo)采購(gòu)行為也同樣較為封閉，游離于財(cái)政部和發(fā)改委的監(jiān)管，或者說(shuō)財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)鐵路系統(tǒng)的制約成為“軟約束”。
“通過(guò)劉志軍、丁書苗等系列案件，我們能夠發(fā)現(xiàn)，劉志軍等實(shí)權(quán)人物完全架空了招標(biāo)采購(gòu)制度，所有項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)，其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少?gòu)程序完全流于形式。重大項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果不是按照競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)采購(gòu)程序自然得出來(lái)的，而是根據(jù)權(quán)力出租尋租的具體情況得出的；所有項(xiàng)目的采購(gòu)價(jià)格不是公平競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，而是中標(biāo)供應(yīng)商根據(jù)自己所應(yīng)獲取的超額利潤(rùn)、權(quán)力租金、項(xiàng)目成本等因素疊加計(jì)算出來(lái)的。”谷遼海說(shuō)。
另一方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)存在缺陷，導(dǎo)致沒(méi)有充分體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，避免腐敗和暗箱操作的立法目的。
谷遼海認(rèn)為，在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》雙軌制運(yùn)行的情況下，對(duì)于同樣使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)的，究竟適用哪部法律，人們往往會(huì)無(wú)所適從。比如采購(gòu)信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購(gòu)監(jiān)管程序、權(quán)利救濟(jì)途徑等方面，適用不同法律，通常會(huì)得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點(diǎn)的情況下，往往會(huì)給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。
仍缺乏獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制
今年兩會(huì)期間，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案，鐵道部實(shí)行政企分開，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。
那么，變身為企業(yè)的鐵道系統(tǒng)，能否消除滋生和孕育腐敗的溫床呢？
政府采購(gòu)專家、國(guó)家信息中心助理研究員呂漢陽(yáng)介紹，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購(gòu)法》。國(guó)有企業(yè)使用公共資金進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)需要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。
而現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》缺乏統(tǒng)一的信息披露渠道、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制和有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。
“規(guī)范、透明、廣泛的信息披露，能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，參與公平競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商越多，采購(gòu)部門腐敗的概率和空間就越小，最終成交的采購(gòu)價(jià)格也就越接近市場(chǎng)成本，所獲取的貨物、工程和服務(wù)，也就物有所值。”谷遼海告訴記者。
但是，實(shí)踐操作中，很多采購(gòu)項(xiàng)目表面上是公開招標(biāo)采購(gòu)達(dá)成的，而實(shí)際上則是通過(guò)黑箱操作的方式進(jìn)行的。因?yàn)樵诓少?gòu)人還沒(méi)有開始招標(biāo)采購(gòu)之前，采購(gòu)部門已經(jīng)有了感興趣的施工單位（即“中標(biāo)供應(yīng)商”）進(jìn)場(chǎng)開始工作。在所有投標(biāo)供應(yīng)商參與之前，采購(gòu)部門（即“建設(shè)單位”）與“中標(biāo)供應(yīng)商”實(shí)際上私下里均已經(jīng)達(dá)成了“合作協(xié)議”（即“黑合同”），而通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)方式所達(dá)的“中標(biāo)合同”（即“白合同”），僅僅只是為了欺騙所有參與供應(yīng)商和政府相關(guān)部門。
谷遼海認(rèn)為，從目前《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，這部法律強(qiáng)調(diào)的是自查自糾或者說(shuō)各管各的監(jiān)督機(jī)制。例如，鐵道系統(tǒng)所需的貨物、工程和服務(wù)，采購(gòu)過(guò)程中所出現(xiàn)的暗箱操作現(xiàn)象，遭遇投訴時(shí)，通常是由本部門自行處理的。
類似情況的，我國(guó)建筑、民航、公路等領(lǐng)域的招標(biāo)采購(gòu)，同樣也是本部門自行監(jiān)督、自我糾正的。
除此之外，呂漢陽(yáng)介紹，在國(guó)外，使用公共資金采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)企業(yè)交易行為是被明文禁止的。然而，由于相關(guān)法律空白，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)使用公共資金采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易卻是普遍存在的，經(jīng)常是集團(tuán)公司招標(biāo)，下屬的的子公司甚至“孫公司”中標(biāo)，形成了封閉的體內(nèi)循環(huán)，體系外的企業(yè)很難中標(biāo)或者也是通過(guò)層層轉(zhuǎn)包“拿了最少的錢，干了最累的活”。這導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)招標(biāo)程序不透明，大量利益關(guān)聯(lián)式采購(gòu)常有發(fā)生。
為此，有專家建議，相關(guān)完善法律法規(guī)，引入第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制。建立規(guī)范、透明、廣泛的信息披露，能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，建立公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，使更多的供應(yīng)商有平等參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。
“否則，鐵路系統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)雖然變了，但與先前一樣，沒(méi)有完善的法律制度，沒(méi)有獨(dú)立的第三方監(jiān)督體系，沒(méi)有建立起對(duì)受傷供應(yīng)商的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制給予有效保障的渠道和制度，鐵路系統(tǒng)腐敗的制度環(huán)境并未根除。”谷遼海說(shuō)。
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